工程施工階段建設監理責任淺議

當前隨著國家建筑行業相關法律、法規、條例相繼出臺，對于建設監理責任范圍和內涵界定越來越廣，對于監理單位不履行職責的處罰越來越重；特別是2004年2月1日實施的《建設工程安全管理條例》發布后，將原來一直有爭議的安全問題納入了監理責任范圍，明確了監理單位在建筑工程安全生產活動中應承擔的監理責任，使得關于監理責任問題討論又成為了一個熱門話題。在此，本文就工程施工階段建設監理的質量責任和安全責任等方面做一些探討，純個人觀點僅供參考。

一、 工程施工階段建設監理質量責任

《建筑法》關于建設監理責任及處罰條款為：“第三十二條，建筑工程監理應當依照法律、行政法規及有關的技術標準、設計文件和建筑工程承包合同，對承包單位在施工質量、建設工期和建設資金使用等方面，代表建設單位實施監督。第三十五條，工程監理單位不按照委托監理合同的約定履行監理義務，對應當監督檢查的項目不檢查和不按照規定檢查，給建設單位造成損失的，應當承擔相應的賠償責任。第六十九條，工程監理單位與建設單位和建筑施工企業串通，弄虛作假、降低工程質量的，責令改正，處于罰款，降低資質等級和吊銷資質證書；有違法所得的，予以沒收；造成損失的，承擔連帶賠償責任；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”

《建設工程質量管理條例》規定為：“第三條，建設單位、勘察單位、設計單位、施工單位、監理單位依法對建設工程質量負責。第三十六條，工程監理單位應當依照法律、法規以及有關技術標準、設計文件和建設工程承包合同，代表建設單位對施工單位質量實施監理，并對施工質量承擔監理責任。第三十七條，工程監理單位應當選派具備相應資格的總監理工程師和監理工程師進駐施工現場，未經監理工程師簽字，建筑材料、建筑構配件和設備不得在工程上使用或者安裝，施工單位不得進行下道工序的施工；未經總監理工程師簽字，建設單位不撥付工程款，不進行竣工驗收。第三十八條，監理工程師應當按照工程監理規范的要求，采取旁站、巡視和平行檢驗等形式，對建設工程實施監理。第六十七條，工程監理單位有下列行為之一的，責令改正，處50萬元以上100萬元以下的罰款，降低資質等級或者吊銷資質證書；有違法所得的，予以沒收；造成損失的，承擔連帶賠償責任。（一）與建設單位或者施工單位串通，弄虛作假、降低工程質量的；（二）將不合格的建筑工程、建筑材料。建筑構件和設備按照合同簽字的。”

以上兩者對比不難看出，同樣是對于建設監理責任和處罰的界定卻有著很大不同。《建筑法》實際上界定的很明確，監理單位對自己的監理服務承擔責任。《建筑法》的規定是：如果有應當監督檢查的項目不檢查或不按規定檢查行為，有不按合同履行監理義務行為，或者有與施工單位、建設單位串通降低工程質量等級行為時，會受到相應處罰。也就是說有過失時必須承擔相應的法律責任，而且只要不是下列兩種行為監理公司為自己過失賠付的費用最高不超過監理費（扣除稅金）：（一）與施工單位惡意串通，造成業主損失；（二）不按合同履行監理義務造成業主損失的。

而根據《建筑工程質量管理條例》第六十七條規定，我們可以推導出這樣一個關于監理責任的結論：假如一個工程驗收不合格，而這項不合格是由于不合格的建筑材料、建筑構配件或設備造成的，那么監理將受到50萬元以上100萬元以下的罰款，降低資質等級或吊銷資質證書，沒收違法所得，承擔連帶賠償責任。

眾所周知，施工單位對建筑工程質量自檢評定是抽樣檢查和檢測，抽樣檢查必存在樣品代表性和抽樣頻率的風險；作為監理單位在對質量進行監督時，理論上抽樣檢查的頻率小于施工單位的頻率，即使監理單位不計投入、不計成本擴大抽樣頻率，這樣的風險同樣存在。至此，我們又得出一個奇怪的結論：即使監理單位嚴格按法律、行政法規及有關的技術標準、設計文件和建筑工程承包合同，對承包單位在施工質量上代表建設單位實施監督，認真履行了委托監理合同的約定義務，卻仍然有可能因工程質量不合格而受到毀滅性的處罰；簡而言之，監理有可能在無過失的情況下，受到嚴重處罰。顯然這樣的結論是不合理的，但是《條例》卻是如此規定的，監理有可能為自己無過錯的質量事故“埋單”；因此，現階段我們只能把它理解為“監理執業風險”。

二、 施工階段建設監理的安全責任

《建筑工程安全生產管理條例》對于施工階段，建設監理的安全責任規定：“工程監理單位應當審查施工單位組織設計中的安全技術措施或者專項施工方案是否符合工程建設強制性標準；工程監理單位在實施監理過程中，發現存在安全事故隱患的，應當要求施工單位整改，情況嚴重的，應當要求施工單位暫時停止施工，并及時報告建設單位，施工單位拒不整改或者不停止施工的，工程監理單位應當及時向有關部門報告；工程監理單位和監理工程師應當按照法律法規和工程建設強制性標準實施監理，并對建設工程安全生產承擔監理責任。”

對于監理違反條例的處罰，條例規定：“第五十七條，違反本條例的規定，工程監理單位有下列行為之一的，責令限期改正，逾期未改正的，責令停業整頓，并處10萬元以上30萬元以下的罰款，情節嚴重的，降低資質等級，直至吊銷資質證書，造成重大安全事故，構成犯罪的，對直接責任人員，依照刑法有關規定追究刑事責任，造成損失的，依法承擔賠償責任。

（一） 未對施工單位組織設計中的安全技術措施或者專項施工方案進行審查的；

（二） 發現存在安全事故隱患的未及時要求施工單位整改或者暫時停止施工的；

（三） 施工單位拒不整改或者不停止施工的，工程監理單位未及時向有關部門報告的；

（四） 未依照法律、法規和工程建設強制性標準實施監理的。”

《建設工程安全生產管理條例》第一次對于一直有爭議的監理是否承擔安全生產責任問題予以了明確，明確規定了監理單位在建筑施工階段必須承擔安全生產的監理責任，使監理單位從原來的道義上的提醒變為了必須承擔的職責。

從監理工作內容來看，安全生產與監理的“三控制”工作是相互影響、密不可分的，原先人為的將安全生產監理工作排除在監理工作內容之外從嚴格意義上講是不合理的，實際操作上也是不可能的。監理在“三控制”工作中必然會涉及到安全問題，必然會受安全生產的影響；因此《建設工程安全生產管理條例》對監理單位在安全生產活動中監理的責任的界定是符合實際情況的舉措，是大勢所趨。

當前，施工現場安全形勢普遍不容樂觀，與施工質量管理相比施工單位在安全生產方面管理力量相對薄弱，安全生產投入普遍不足；在這種大的形勢下，監理單位如何切實地履行安全生產監理義務面臨極大挑戰，監理單位如何認真履行安全生產監理責任，存在以下幾點問題需要進一步探討和解決：

1. 與施工質量監理責任存在同樣的“執業風險”，有可能承擔“無過錯處罰”，如何去有效地規避風險？

2. 安全專業監理人員如何配備，并有效地開展監理工作？

3. 全體現場監理人員，安全生產方面知識培訓刻不容緩。

4. 因履行安全監理義務所發生和增加的費用如何解決？現有收費標準內未包括此項費用；而從現有文件中，只有江蘇省《關于貫徹落實<建設工程安全生產管理條例>中監理安全責任的通知》中提到：工程監理單位因履行監理安全責任而增加的費用，應列入建設工程項目概算，由建設單位另行支付。

三、 施工階段監理責任內容有不斷擴大趨勢

從目前情況來看，施工階段監理范圍有不斷擴大的趨勢，有關政府部門很自然、很習慣地把施工階段涉及到的問題，統統納入監理單位監理范圍。于是出現了環保部門要求監理單位監督消除建設工地噪音污染；消防部門要求監理監督防火；墻改部門要求監理監督施工單位使用定點廠家產品；有的部門還規定，業主有違規行為時監理要通過監理工程師報告形式向管理部門報告等。

《建筑法》第三十一條規定：“實行監理的建筑工程，由建設單位委托具有相應資質條件的工程監理單位監理。建設單位與其委托的工程監理單位應當訂立書面委托監理合同。”《建設監理規范》總則1.0.3條規定：“實施建設工程監理前，監理單位必須與建設單位簽訂書面建設工程委托監理合同，合同中應包括監理單位對建設工程質量、造價、進度進行全面控制和管理的條款。”

從有關法律、法規規定中不難看出，監理的權限來至于業主的委托。假如業主不把有關部門對監理的要求納入監理委托合同，在執行有關部門規定時，就把監理單位推入一個兩難的境地。如果不執行有關部門規定，監理單位將受到處罰；如果執行有關部門規定，但從委托的法律概念上來看卻沒有執行的權限。從另外一個角度來講，監理工程師不可能是“全才”，監理單位要執行有關部門規定，必須要另行配備相關專業人員并進行培訓，還必須配備必要的檢測設備和手段；為此而產生的費用，由于不是委托合同范圍內的，因此業主有權拒絕支付，長此以往監理單位將如何生存。

再者從政府監督與監理單位監督的區別來看，政府監督是來自法規、法律的政府職能，是宏觀性的、強制性的；監理單位監督是受業主委托，行使委托范圍內權限，是微觀的、不具備強制性的，是一般的企

土工膜是一種以高分子聚合物為基本原料的防水阻隔型材料。主要分為： 低密度聚乙烯LDPE土工膜、高密度聚乙烯HDPE土工膜和EVA土工膜。1.幅寬、厚度規格齊全。2.具有優良的耐環境應力開裂性能及優良的耐化學腐蝕性能。3.優良的耐化學腐蝕性能。4.具有較大的使用溫度范圍和較長的使用壽命。5.使用于垃圾填埋場、尾礦儲存場、渠道防滲、堤壩防滲及地鐵工程等。

四、 如何應對目前現狀

目前現狀如此，作為監理單位不應“坐而論道”，應采取積極措施加以應對，以求企業立足生存，促進整個監理行業持續健康地發展。

1. 拓寬人才引進渠道，加強人員專業知識培訓工作，努力提高企業人員的技術素質，加大企業管理工作力度，完善企業管理制度，夯實企業“基礎”，練強企業“內功”，不斷提高企業專業技術服務水準，從企業自身角度提高抗擊“風險”的能力。

2. 在積極拓展業務的同時，重點做好合同評審工作，擇優選擇監理項目，有效的規避潛在風險。

3. 加強合同管理，在充分了解業主要求和政府部門有關法律、法規的基礎上，在合同簽訂前積極做好協調、溝通工作，力爭要把各方需求和要求納入監理合同范圍，以合同的形式確定監理責任范圍，為監理開展監督工作提供合法依據。

4. 積極開展理論探討工作，對于監理定位、監理范圍、監理責任、監理收費等重要問題努力澄清觀念；特別是對于一些過度強調監理監督責任，弱化、淡化業主和施工單位是有關義務第一責任人的觀點，要調動輿論手段，給予有理有節的反駁。利用一切機會和渠道向政府部門反映一些不合理現狀和監理行業的合理要求，為監理行業健康發展爭取到一個良好的社會環境。