中圖分類號：D632.4 文獻標識碼：A 文章編號：1671-4970（2002）02-0085-04

　　一、引言

　　移民工作事關重大，涉及政治、經濟、環境等諸多方面，細微的失誤就會帶來極為嚴重的后果。在吸取了許多慘痛的教訓之后，移民問題才引起了廣泛的關注，把移民看成是主體工程的一部分而不再是工程的附屬內容已是移民實際工作者和理論工作者的共識。國際上特別是世界銀行的移民目標是提高、至少是恢復移民原有的經濟水平和生活水平；中國的移民方針是提倡走開發性移民的道路，實行的是前期補償、后期扶持，“逐步使移民生活達到或超過原有水平”。

　　中國水庫移民的管理在經過幾十年的變革后，已經基本形成有自己特色的管理體系。特別是在引入世界銀行貸款機制后的黃河小浪底水庫移民工作中創造出了符合自身特點的管理模式。本文以小浪底水庫移民監理的實踐為基礎探討水庫移民管理體系中的監理工作。

　　二、水庫移民管理與監理

　　1.管理體制

　　目前，中國水庫移民管理的體制，根據國情，充分吸取世界發達國家成功的經驗，形成了由工程建設單位、設計單位、地方政府、監理監評單位等共同參與移民的實施與管理。

　　2.水庫移民管理中的監理

　　移民監理是在參照工程監理的理論和方法的基礎上結合水庫移民安置的特點對移民工作管理方法體系的創新。是指針對移民工作的各個階段，社會化、專業化的移民監理單位接受業主或有關單位的委托和授權，根據國家批準的移民工作的文件、法律法規和各項合同、協議、責任書等所進行的旨在實現移民工作目的的監督管理活動。它對整個或區域的總的及各類移民工作質量、進度、投資和實物完成量、生態環境保護，移民生產生活水平恢復和提高等方面，進行監督檢查、監測評估、計量確認、溝通

HDPE土工膜是以(中)高密度聚乙烯樹脂為原料生產的一種防水阻隔型材料。（密度為0.94g/cm3或以上的土工膜）。HDPE土工膜全稱“高密度聚乙烯膜”，具有優良的耐環境應力開裂性能，抗低溫、抗老化、耐腐蝕性能，以及較大的使用溫度范圍(-60--+60)和較長的使用壽命 (50年)。HDPE土工膜全稱“高密度聚乙烯土工膜”，具有優良的耐環境應力開裂性能，抗低溫、抗老化、耐腐蝕性能，以及較大的使用溫度范圍(-60--+60)和較長的使用壽命50年，廣泛使用在生活垃圾填埋場防滲，固廢填埋防滲，污水處理廠防滲，人工湖防滲，尾礦處理等防滲工程。

協調，提出咨詢建議。根據委托單位的要求，監理的工作范圍和內容可以有大有小，既可以是全方位、全過程監理，也可以是某個階段如移民搬遷階段或后期扶持階段，還可以是某一類移民工作的監理，如農村移民安置的跟蹤監理。

　　由于移民監理工作起步較晚，理論還不完善，許多具體問題還未解決。因此，如何進行移民監理還沒有統一模式。目前，中國實行移民監理的水利水電工程主要有三峽、小浪底、萬家寨、棉花灘等。

　　3.移民監理與工程監理的異同

　　移民監理和工程監理是相通而又有不同之處的兩個事物。兩者相通之處在于“監理”，它們的中心任務都是控制項目目標，也就是為了避免和減少項目實施中業主和承包商因主觀或客觀原因出現偏差，而聘請第三方進行監理，控制經過科學地規劃所確定的項目投資、進度、質量目標。監理的基本方法均為目標規劃、動態控制、組織協調、信息管理、合同管理。

　　監理的最終目的是力求實現項目目標。兩者的不同之處在于“移民”和“工程”的區別。

　　（1）項目實施單位的區別

　　工程建設項目的實施單位即承包商通常是企業法人，通過招標來確定，而且承包商以贏利為最終目的，得按市場規律辦事。工程監理的對象是承包商進行的工程建設活動。

　　移民工作由于其項目的復雜性，牽涉到地區穩定和經濟發展，必須由地方政府負責，無法選擇，因此移民項目實施單位具有惟一性或者說獨占性、壟斷性。作為實施機構的政府和企業，有著截然不同的特點，政府是國家的行政機構，移民安置主要是行政行為，是國家管理社會事務的活動，具有非盈利性。移民監理的對象是地方政府進行移民安置的活動。工程項目的承包商一般具有專業資質，熟悉建設項目的建設程序和技術；移民項目實施單位由于上述壟斷性，一般缺乏移民實施的經驗，需要移民監理單位提供技術支持。

　　工程項目的實施單位根據組織模式的不同一般由承包商和分承包商構成，分承包商與承包商是合同關系，分承包商向承包商負責，不能再轉包。移民實施單位作為總稱是非常復雜的系統。地方政府條塊結合，包括地方各級行政系統以及相關的業務部門，如土地部門、公安部門、建設部門、水利部門、電力部門等；其分包商包括相應的村組集體組織和具體工程的實施企業等。移民實施單位的這種特點使得移民工作出現偏差的幾率大大增加。移民監理的任務比較繁重。

　　（2）移民項目實施中的多變性

　　工程項目各項工作的程序和質量要求基本都有國家或行業的規范，其前期工作深度較大，施工有詳細的施工圖，不可預見的變更較少，而且對變更有成熟的處理辦法。移民項目在實施中出現的不確定因素較多、規劃變更較多。主要原因有：

　　1）由于水庫淹沒的復雜性，淹沒處理設計達不到工程設計的深度。

　　2）地方政府機構為了本地區本部門的利益，實施時隨意變更規劃。如為了節省投資，將規劃的多個分散安置點實施為集中安置，將規劃在環境較好但地價較高的安置點實施在較差的地方。或為了改善本地的交通，將規劃在交通條件較好地方的移民安置在偏僻交通條件差的地方，然后申請使用預備費。這直接導致了移民安置規劃實際操作的困難。

　　　3）移民心理的多變性造成規劃變更。移民是具有社會屬性有思想的人群，不同于無生命的建筑物，往往規劃時樂意到某地安置，但實施時又改變主意要求到另外地方安置，實施部門若不同意，他們要么到處反映要么對抗不與實施部門合作。“一根煙可以改變去向”是移民心理多變的典型。

　　4）安置區群眾的影響造成規劃變更。設計部門編制移民規劃時，當地干部和群眾愿意為移民讓出土地或者根本不知情僅是地方長官的意志，實施時，當地群眾抵觸，拒絕交出土地，甚至阻撓安置點建設。

　　5）氣候因素的影響，造成規劃變更。如黃河小浪底工程，國家氣象部門預報黃河流域多雨，希望工程提前發揮防洪作用，移民部門則相應提早搬遷某水位以下的移民；同時，氣候因素如漫長的雨季會影響移民居民點的建設和移民搬遷時間，有可能耽誤按時耕作，引起對移民和安置區居民的計劃外補償。

　　（3）監理內容的層次不同

　　工程監理屬于微觀層次，是針對一個具體的工程項目展開的，是緊緊圍繞著工程建設項目的各項投資活動和生產活動進行的監督管理，注重具體工作項目的實際效益。移民監理屬于宏觀、中觀和微觀相結合層次，以中觀為主。因為移民監理主要在于對移民搬遷安置過程中各階段、各單項、各區域是否按規劃、計劃實施，是否達到預期目標，屬于中觀層次；不介入具體工程的監理工作，但對具體工程的進度、質量、投資監理體系和效果進行檢查、監督、協調，對移民接受的土地數量與質量進行監督，屬于微觀層次；對移民工作整體進度的控制等則屬于宏觀層次。

　　（4）管理體制不同

　　工程項目管理體制簡單明晰，業主與承包商是合同關系。監理單位作為獨立的第三方，與業主是合同關系，與承包商是監理與被監理的關系。移民工作比較復雜，其管理體制相應層次較多。涉及的單位上可達國務院、國家計委，下到縣鄉政府各部門，既有村組集體組織、工礦企業、事業單位和各級群眾，又有各類具體工程的承包商。有的項目還牽涉到世界銀行或其他國際貸款組織。目前移民工作通常實行的是政府行為和投資包干的管理體制，如小浪底工程的管理體制為“水利部領導、業主負責、兩省包干負責、縣為基礎”，加上“世界銀行檢查、監理監督”。

　　（5）“三控制、兩管理、一協調”的具體內容和方法不同

　　由于上述區別的存在，作為監理工作主要內容的“三控制、兩管理、一協調”的內涵也不同。

　　進度控制：移民監理的進度控制側重于整個移民過程是否符合計劃要求；對具體工程的進度控制，一般不采用工程監理的方式方法，只是把它放在整個移民安置工作過程、整個項目結構中實施中觀和宏觀控制。

　　質量控制：移民監理對具體工作的質量控制只是在于監督工程建設的質量保證體系是否完善有效，對于根據規定須聘請專業監理的項目另聘工程監理單位；移民監理的質量控制在于力爭實現移民項目的質量總目標：在規劃的時限內搬得出、穩得住、為將來致富打基礎。因此，移民工作諸如移民的知情權（應當知道補償標準、搬遷安排等）是否得到維護、移民實施機構的工作效率（及時發放補償金是否及時足額，移民培訓質量是否過關等）等軟指標的質量控制是移民監理質量控制的重要內容。當然，也有具體的質量控制如建房、調地、修路等。

　　投資控制：移民監理對具體工程的投資控制主要在于宏觀的把握，根據其實施計劃，資金是否及時到位。移民監理更加關注移民資金的流程是否健康，有無挪用、擠占、滯留，防止未經批準隨意變更規劃、加大投資、濫開口子。

　　合同管理：工程監理的合同主要是業主與承包商、承包商與分包商、與材料供應單位之間簽訂的合同，合同管理的對象就是這些合同。移民監理中的合同有特殊的含義。首先它也有合同，這些合同主要存在于移民實施機構、移民集體和個人與承包商簽訂的工程建設合同和勞務合同等；其次，移民監理的合同管理更關心的是“類合同”，主要是計劃、責任書等。

　　因為業主與地方實施機構之間存在的是計劃關系，政府上級與下級之間的計劃變成責任書形式，此時合同管理的內涵接近于計劃管理，但又不同于政府內部的計劃管理，移民監理單位按照計劃。責任書的任務進行監督。

　　信息管理：移民監理的信息種類和范圍比工程監理更多和更廣泛。

　　協調：由于移民工作錯綜復雜，有許多軟指標，因此，移民監理的協調工作量較工程監理協調量更大。

　　4.小浪底工程中采用的移民監理方法

　　在目前實施移民監理的項目中，采用的方法不盡相同，但在共識的基礎上，一般采用的操作方法是檢查、座談和報告編制。

　　（1）檢查

　　監理人員一般每月對如下項目進行一次檢查或抽查：①移民建房。按完工、封頂、砌墻、基礎處理四個標準進行統計制表，并將建房戶與實物指標補償卡戶主對照，繪出建房平面圖。②居民點基礎設施（街道、水電等），安置區專項設施（街道、橋梁、高壓輸電等）建設。現場檢查統計完成工作量，并與規劃指標對照。③農村移民土地劃撥。按照安置村和移民村雙方簽訂的協議，撥付征地款、打樁定界、交接土地幾個過程控制劃撥進度。現場查看土地類別、灌溉設施配套情況和土地面積，并標注在萬分之一地形圖上。④移民個人補償金兌現情況。采取選定典型戶定期抽查補償兌現卡的辦法。⑤移民機構資金撥付和使用情況的檢查。采取定期向移民機構負責人和財務人員了解情況或查看賬目、合同、憑證、撥付文件等相關資料。⑥對鄉鎮遷建、工礦企業轉產項目建設，重點檢查統計完成的工作量。⑦移民搬遷。監理人員深入淹沒區搬遷現場檢查移民房屋騰空情況等。⑧庫底清理。深入淹沒區，根據庫底清理標準對庫底清理情況進行檢查、確認。

　　（2）座談

　　①與移民村干部群眾座談。監理人員在對上述項目檢查、統計完成以后，對其結果、存在的問題進行座談式的交換意見，了解他們的要求或抱怨。②與移民機構負責人座談。互相通報移民安置實施情況，指出存在的問題，討論、研究解決問題的措施。

　　（3）編制報告

　　總監理工程師根據監理人員現場監理資料整理出文字報告。圖、表報業主，并由業主分發各有關單位。

　　（4）堅持幾項制度

　　1）監理聯絡員制度。業主、各級地方移民機構備指派監理聯絡員一名，負責向監理工程師介紹情況、提供信息和資料。聯絡員須熟悉本部門移民工作的情況。

　　2）工作例會制度。根據監理工程師提供的監理成果，定期召開實施單位參加的工作例會，研究解決移民工作中存在的問題，促進移民工作。

　　3）監理信息反饋制度。監理信息反饋是多層次的，包括總監理工程師向省、市、縣移民機構負責人、政府主管移民工作的領導通報實施情況；監理工程師向縣、鄉實施機構通報監理情況；監理人員向移民群眾解釋、宣傳政策和有關政策的反饋；將監理意見和業主、實施機構有關舉措及時反饋給移民等。監理信息共享即將監理意見及其處理措施及時通知到

　　全庫區各移民機構、業主、設計單位，達到及時溝通的目的。

　　4）監理備忘錄（或監理通知）制度。各級監理人員針對監理過程中出現的一些典型事件或較重要的問題分級向實施機構發送監理備忘錄（監理通知），指出存在的問題并提出意見或建議，書面發送各有關單位，要求予以解決。

　　目前，移民監理的管理職能發揮還很不夠，原因主要有：一是它畢竟還處在起步階段，理論體系和技術規范尚不完善；二是未能真正取得對獨立第三方的合理授權；三是一些有效的控制手段還未完全掌握，或還不具備開展的條件。

　　三、結語

　　過去重工程輕移民和重搬遷輕安置的片面做法侵害了移民的合法權益，導致大量遺留問題，造成國家重新投資處理，教訓十分深刻。實行開發性移民后，充分利用自然資源，廣開安置就業門路，前期補償和后期扶持相結合的辦法符合我國實際情況，是盡快恢復和提高移民生產生活水平的有效措施。更加可喜的是，在20世紀80年代末中國工程管理引進監理手段之后，20世紀90年代初水庫移民管理也引進了監理和社會經濟監測評估的方法。最近，水利部移民開發局正在起草移民監理的有關文件，使這項工作逐步向規范化方向發展。

　　水庫移民的命運與國家政治和經濟密切相關。21世紀，人口、資源、環境將是世界廣泛關注的焦點，其中，工程移民問題越來越突出，已經成為世界性難題。隨著經濟的發展，水庫移民也已成為水利水電發展的主要制約因素。因此，在新的世紀里，水庫移民工作除了一如既往的做好水庫移民遺留問題處理和水庫移民的安置及后期扶持之外，還應逐步構建移民理論體系框架，制訂移民監理的技術規程規范，改變移民監理套用工程監理模式的局面，使移民監理有章可循，同時，要加大社會監督的力度，爭取移民監理從規劃階段就盡早介入，以使其發揮更好更大的作用。

　　作者簡介：楊建設（1952－），男，河南開封人，教授級高級工程師，主要從事水庫移民研究工作。

　　作者單位：黃河水利委員會　移民局